Комітет з питань бюджету розглянув законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України

Новини

Комітет з питань бюджету розглянув законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України

Інформаційне управління Апарату Верховної Ради України
Опубліковано 18 жовтня 2019, о 09:57

Комітет з питань бюджету на своєму засіданні розглянув проект Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України, внесений Кабінетом Міністрів України за реєстр. № 2144.

І. Розробником законопроекту є Міністерство фінансів України (далі – Мінфін). Законопроект 02.10.2019 р. включено до порядку денного другої сесії Верховної Ради України IX скликання.

Згідно з пояснювальною запискою законопроект розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних з підготовкою проекту закону про Державний бюджет України на 2020 рік, унормування прийнятих змін до законодавства.

Законопроектом пропонується внести зміни до Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), зокрема:

1) з питань доходів бюджету:

доповнити перелік доходів загального фонду державного бюджету платою за сертифікацію оператора системи передачі електричної енергії, оператора газотранспортної системи (відповідно до законів України «Про ринок природного газу» (ст. 24) і «Про ринок електричної енергії» (ст. 34) та порядків здійснення відповідних сертифікацій, затверджених постановами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – НКРЕКП), від 14.04.2016 р. № 631 і від 10.08.2017 р. № 1016) /доповнення ч.2 ст. 29 Кодексу новим п. 25-2 та зміни до п. 22 ч. 1 ст. 64 і п. 19 ч. 1 ст. 66 Кодексу/;

привести у відповідність до Закону України «Про єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску (пунктах контролю) через державний кордон України» (із змінами, внесеними згідно із Законом від 06.09.2018 № 2530-VIII) найменування такого збору /зміни до п. 36 ч. 2 ст. 29 Кодексу/;

уточнити в складі доходів загального фонду місцевих бюджетів перелік і назви плати за ліцензії на відповідну діяльність (у зв’язку із змінами до Податкового кодексу, внесеними законами України від 07.12.2017 р. №2245-VIII та від 23.11.2018 р. №2628-VIII, якими серед іншого запроваджується ліцензування виробництва і торгівлі щодо зернового дистиляту, біоетанолу, пального та скасовується ліцензування імпорту, експорту спирту, алкогольних напоїв та тютюнових виробів) /зміни до ч. 1 ст. 64 і ч. 1 ст. 66 Кодексу/;

доповнити термінологічний апарат Кодексу визначенням терміну «майно бюджетної установи» (у значенні, наведеному у Цивільному кодексі (див. ст. 190), – аналогічно, як у пп. 14.1.105 п. 14 ст. 14 Податкового кодексу) /доповнення ч. 1 ст. 2 Кодексу новим п. 31-1/;

уточнити механізм повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету, в частині можливості здійснення такого повернення за висновком органів, що контролюють справляння надходжень бюджету (для узгодження з п. 43.5 ст. 43 Податкового кодексу) /зміни до ч. 2 ст. 45, ч. 2 ст. 78 та п. 24-1 розділу VI Кодексу/;

2) з питань видатків бюджету:

привести положення Кодексу у відповідність до законодавства про освіту (насамперед, законів України «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про вищу освіту» і «Про фахову передвищу освіту») стосовно уточнення типів закладів освіти та їх фінансового забезпечення, при цьому передбачити здійснення з державного бюджету видатків на підготовку кадрів на умовах державного замовлення у приватних закладах вищої освіти (вартість освітніх послуг яких встановлюється з урахуванням законодавства про індикативну собівартість), унормування питання підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів на умовах регіонального замовлення за рахунок бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад (далі – ОТГ), здійснення видатків з державного та місцевих бюджетів на фахову передвищу освіту на умовах державного та/або регіонального замовлення /зміни до ст. 13, 29. 43, 45, 55–57, 64, 66, 71, 87, 89–91, 103-2, 103-3, 103-6 та п. 20, 25, 46 розділу VI Кодексу/, а також встановити, що до приведення установчих документів закладів освіти у відповідність з вимогами Закону України «Про освіту» їх фінансове забезпечення здійснюється відповідно до порядку, який діяв у 2019 році /доповнення розділу VI Кодексу новим п. 50/;

змінити порядок здійснення видатків на надання допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям і деяким іншим категоріям громадян (з розширенням видів допомог), надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого палива і скрапленого газу в частині проведення таких видатків безпосередньо з державного бюджету, а не з місцевих бюджетів за рахунок відповідних субвенцій з державного бюджету на здійснення державних програм соціального захисту (згідно з пояснювальною запискою до законопроекту – для удосконалення управління видатками соціального спрямування та у зв’язку з переходом до грошової форми надання пільг і житлових субсидій населенню) /зміни до абз. 3 пп. «ґ» п. 1 ч. 1 ст. 38 Кодексу, доповнення п. 9 ч. 1 ст. 87 Кодексу новими пп. «и» і «і», виключення абз. 2 і 3 пп. «б» п. 4 ч. 1 ст. 89 та ч. 2-4 ст. 102 Кодексу/;

визначати державний фонд регіонального розвитку в обсязі не більше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту державного бюджету (в чинній нормі – не менше 1% відповідного прогнозного обсягу) /зміни до ч. 1 ст. 24-1 Кодексу/;

визначити обсяг державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників на рівні не більше 1% випуску продукції у сільському господарстві (у чинній нормі – не менше 1%) та виключити вимогу щодо використання до 20% такої підтримки для закупівлі у вітчизняних виробників сільськогосподарської техніки та обладнання, спеціальних вагонів для перевезення зерна, обладнання для виробництва біоетанолу та електроенергії з біомаси /зміни до п. 42 розділу VI Кодексу/;

передбачити узагальнене формулювання напрямів видатків державного бюджету на науку, а саме на наукову і науково-технічну діяльність (що відповідає назві базового закону) замість деталізованого викладу в чинній нормі (на фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення, оплату послуг з підготовки наукових кадрів у наукових установах на умовах державного замовлення) з подібним уточненням назви відповідних захищених видатків бюджету /зміни до абз. 12 ч. 2 ст. 55 і п. 4 ч. 1 ст. 87 та Кодексу/;

доповнити перелік норм і положень законодавчих актів, які застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, нормами і положеннями законів України «Про фахову передвищу освіту» та «Про систему іномовлення України» /зміни до п. 26 розділу VI Кодексу/;

розширити випадки здійснення перерозподілу та передачі бюджетних призначень, а саме дозволити: за рішенням Кабінету Міністрів (відповідних місцевих органів) передачу бюджетних призначень від одного відповідального виконавця до іншого в межах одного головного розпорядника бюджетних коштів у разі відповідної передачі повноважень (у чинній нормі – може здійснюватися лише між головними розпорядниками) /зміни до ч. 6 ст. 23 Кодексу/; збільшення надання кредитів за рахунок зменшення інших видатків у межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів /зміни до ч. 8 ст. 23 Кодексу/; здійснення Мінфіном (місцевим фінансовим органом) перерозподілу бюджетних асигнувань шляхом збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення видатків споживання (наразі відповідно до ч. 8 ст. 23 Кодексу такі операції можуть здійснюватися лише за рішенням Кабінету Міністрів, погодженим з Комітетом) /зміни до ч. 7 ст. 23 Кодексу/;

виключити положення щодо розподілу і перерозподілу видатків на централізовані заходи між адміністративно-територіальними одиницями /виключення ч. 9 ст. 23 та зміни до п. 5 ч. 1 ст. 40 Кодексу/ (згідно з пояснювальною запискою до законопроекту – для спрощення процедури розподілу таких видатків та оперативного вирішення питань щодо їх перерозподілу між регіонами);

передбачити можливість визначення нових бюджетних програм при передачі бюджетних призначень, прийнятті рішень про виділення коштів з резервного фонду бюджету, а також в інших випадках, передбачених бюджетним законодавством /зміни до ч. 3 ст. 20, ч.6 ст. 23 і ч. 2 ст. 24 Кодексу/;

замінити у складі захищених видатків бюджету «поточні трансферти населенню» на «соціальне забезпечення» (для приведення у відповідність з назвою відповідного коду економічної класифікації видатків бюджету, затвердженої наказом Мінфіну від 14.01.2011 р. № 11 /у редакції наказу Мінфіну від 26.12.2011 р. №1738/) /зміни до абз. 8 ч. 2 ст. 55 Кодексу/;

об’єднати у складі матеріалів, що додаються до законопроекту про державний бюджет, інформацію про мету, завдання та результативні показники головних розпорядників коштів державного бюджету з поясненнями таких головних розпорядників до проекту державного бюджету, а також подавати зазначений матеріал до Комітету /виключення пп. «е» п. 1 та зміни до п. 9 у ч. 1 ст.38 Кодексу/;

3) з окремих питань міжбюджетних відносин:

уточнити механізм розрахунку додаткової дотації на здійснення переданих з державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я для обласних бюджетів, а саме включити до параметрів розподілу цієї дотації кількість учнів закладів загальної середньої та професійної (професійно-технічної) освіти і тимчасово додатково враховувати кількість облікованих внутрішньо переміщених осіб та змінити пропорції розподілу такої дотації /зміни до ч. 3 ст. 103-6 і п. 24-2 розділу VI Кодексу/;

відтермінувати на 1 квітня 2020 року долучення комунальних закладів охорони здоров’я до програми медичних гарантій та зберегти до цієї дати надання медичної субвенції /зміни до п. 1-1 розділу VI Кодексу/;

врегулювати на постійній основі можливість здійснення з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення видатків на дошкільну освіту та культуру з передачею з районних бюджетів коштів на здійснення таких видатків у вигляді міжбюджетного трансферту на підставі рішень відповідних місцевих рад та укладеного між ними договору (подібна норма, але з формульним розрахунком такого трансферту, запроваджена на 2015 р. і щороку продовжувалася) /зміни до п. 20 розділу VI Кодексу/;

унормувати питання можливості передачі між місцевими бюджетами трансфертів з державного бюджету /зміни до п. 5 ч. 2 ст. 101 Кодексу/;

4) з питань спеціального фонду бюджету:

закріпити на постійній основі зарахування до спеціального фонду державного бюджету внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до частини четвертої статті 13 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», із спрямуванням таких коштів на забезпечення функціонування НКРЕКП (для узгодження із ст. 11 цього Закону) /доповнення ч.3 ст. 29 Кодексу новим п. 13-6 і ч. 4 ст. 30 Кодексу новим п. 22/;

визначити джерелами фінансування державного бюджету за спеціальним фондом залишки коштів власних надходжень бюджетних установ (з уточненням вимоги щодо особливостей здійснення витрат за рахунок таких коштів) та залишки коштів надходжень спеціального фонду державного бюджету (з включенням їх до джерел формування державного дорожнього фонду, Державного фонду поводження з радіоактивними відходами та державного фонду розвитку водного господарства) /зміни до ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24-2, ч. 2 ст. 24-3, ч. 2 ст. 24-4, ч. 9 ст. 51 Кодексу/;

врегулювати віднесення власних надходжень бюджетних установ до складу неподаткових надходжень бюджету у класифікації доходів бюджету з уточненням складових власних надходжень бюджетних установ та відповідного терміну /зміни до п. 15 ч. 1 ст. 2, ч. 3 ст. 9 та ч. 4 ст. 13 Кодексу/;

5) з деяких інших питань:

наблизити термін подання звіту про бюджетну заборгованість - не пізніше 25 числа місяця, наступного за звітним (у чинній нормі – не пізніше 1 числа другого місяця, що настає за звітним), а також уточнити назви звітів про баланс і про фінансові результати у складі квартального і річного звіту про виконання державного бюджету (відповідно до затверджених національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку) /зміни до ч. 2 ст. 59, п. 1 і 2 ч. 2 ст. 60, п. 1 і 3 ч. 2 ст. 61 Кодексу/;

встановити, що обтяження майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань, наданого суб’єктами господарювання за кредитами (позиками), залученими державою, або державними гарантіями відповідно до ч. 5 ст. 17 Кодексу, є публічними, врегулювати процедуру державної реєстрації таких обтяжень а також звільнити Мінфін або інший центральний орган виконавчої влади, що отримує рухоме майно відповідно до ч. 5 ст. 17 Кодексу, від плати за внесення записів та надання витягів із Державного реєстру обтяжень /доповнення розділу VI Кодексу новим п. 28-1 та внесення змін до ст. 37 і 46 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень»/;

внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення /виключення ст.244-23 та зміни до ст. 255/ для усунення правової колізії в частині повноважень Мінфіну щодо розгляду правопорушень порядку надання інформації, необхідної для здійснення оцінки фіскальних ризиків, та невжиття заходів у сфері управління фіскальними ризиками;

внести зміни до Регламенту Верховної Ради України /зміни до ч. 7 ст. 159/ щодо виключення вимоги про візування Мінфіном додатків до закону про державний бюджет при оформленні такого закону.

ІІ. З приводу законопроекту до Комітету надійшли висновки Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) та Асоціації міст України (далі – Асоціація міст).

ГНЕУ, проаналізувавши законопроект, висловило щодо його окремих положень зауваження і пропозиції.

Асоціація міст надала зауваження і пропозиції до законопроекту.

На час розгляду у Комітеті висновки комітетів Верховної Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення антикорупційної експертизи законопроекту) і з питань інтеграції України з Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроекту міжнародно-правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції) не надійшли.

У Комітеті попередньо опрацьовано законопроект, проаналізовано отримані висновки до нього та звернуто увагу на таке.

1. Законопроект є системно пов’язаним з урядовим законопроектом про Державний бюджет України на 2020 рік (реєстр. № 2000 від 15.09.2019 р.) /далі – пов’язаний законопроект № 2000/ та більшість його положень враховані у показниках проекту державного бюджету на 2020 рік, насамперед, щодо доходів і видатків та міжбюджетних відносин.

Однак до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, що також відмічає ГНЕУ.

Для забезпечення узгодженості правових норм і дотримання збалансованості бюджету потрібно буде вносити необхідні зміни до законопроекту залежно від напрямів доопрацювання пов’язаного законопроекту № 2000 до ІІ читання, а також навпаки у разі вилучення окремих положень чи включення нових положень при доопрацюванні законопроекту необхідно внести відповідні зміни до пов’язаного законопроекту № 2000. Відтак, такі законопроекти належить взаємоузгоджено розглядати, доопрацьовувати та приймати.

2. Пропозиції законопроекту про доповнення джерел формування спеціального фонду державного бюджету в частині фінансування залишками коштів власних надходжень бюджетних установ та залишками коштів надходжень спеціального фонду, визначених ч. 3 ст. 29 і ч. 3 ст. 30 Кодексу, з урахуванням ст. 57 Кодексу, якщо інше не встановлено законом про державний бюджет /доповнення ч. 3 ст. 15 Кодексу новими п. 1-1 і 1-2/, та про включення до джерел формування державного дорожнього фонду, Державного фонду поводження з радіоактивними відходами та державного фонду розвитку водного господарства надходжень, визначених новим п. 1-2 ч. 3 ст. 15 Кодексу (тобто залишків коштів) /доповнення ч. 2 ст. 24-2, ч. 2 ст. 24-3 і ч. 2 ст. 24-4 Кодексу новим п. 1-1/ вбачаються суперечливими, насамперед, в частині бюджетної методології.

Насамперед, застосування до залишків коштів терміну «надходження» є некоректним та суперечить визначенню такого терміну, наведеному у п. 37 ч. 1 ст. 2 Кодексу (надходження бюджету є доходи бюджету, повернення кредитів до бюджету, кошти від державних (місцевих) запозичень, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів). За своєю економічною природою залишки коштів спеціального фонду бюджету не є новим джерелом формування цього фонду, оскільки вони по суті формуються внаслідок невикористання коштів спеціального фонду, які надійшли у попередній період.

Загалом питання щодо залишків коштів спеціального фонду бюджету врегульовано нормою ч. 2 ст. 57 Кодексу, згідно з якою на кінець бюджетного періоду Казначейство зберігає залишки коштів на рахунках спеціального фонду державного бюджету для покриття відповідних витрат у наступному бюджетному періоді з урахуванням їх цільового призначення, а у разі відсутності відповідних бюджетних призначень на наступний бюджетний період залишки коштів спеціального фонду перераховуються до загального фонду державного бюджету. Таким чином, щодо складових частин спеціального фонду державного бюджету, визначених на постійній основі нормами Кодексу (ч. 4 ст. 13, ч. 3 ст. 15, ст. 24-2, 24-3 і 24-4, ч. 3 ст. 29 та ч. 4 ст. 30 Кодексу), до яких серед іншого належать власні надходження бюджетних установ, державний дорожній фонд, Державний фонд поводження з радіоактивними відходами та державний фонд розвитку водного господарства, немає необхідності додаткового законодавчого унормування питання щодо збереження і цільового використання відповідних залишків коштів. Крім того, за потреби збереження цільового призначення залишків коштів, сформованих за рахунок «тимчасових» надходжень спеціального фонду державного бюджету, як правило, таке питання врегульовується законом про державний бюджет на відповідний рік.

Крім того, відповідні положення законопроекту сформульовані некоректно та суперечать іншим нормам Кодексу, зокрема, йдеться про:

однакове формулювання нових п. 1-1 ч. 2 у ст. 24-2, 24-3 і 24-4 Кодексу, що означає включення всіх залишків коштів спеціального фонду державного бюджету до джерел формування вищезгаданих фондів;

доповнення абз. 1 ч. 4 ст. 30 Кодексу словами і цифрами «з урахуванням пунктів 1-1 і 1-2 частини третьої статті 15» за наявності у відповідній нормі посилання на всю ч. 3 ст. 15 Кодексу;

новий п. 1-1 ч. 3 ст. 15 Кодексу щодо залишків коштів власних надходжень бюджетних установ по суті є складовою частиною нового п. 1-2 ч. 3 ст. 15 Кодексу, в який включено всі залишки коштів спеціального фонду державного бюджету в частині доходів і кредитування.

ГНЕУ також вважає дискусійною пропозицію щодо спрямування залишків коштів власних надходжень бюджетних установ на заходи, визначені у ч. 4 ст. 30 Кодексу (новий п. 1-1 ч. 3 ст. 15 Кодексу та зміни до абз. 1 ч. 4 ст. 30 Кодексу), з огляду на загальний порядок використання власних надходжень бюджетних установ (згідно з ч. 4 ст. 13, ч. 9 ст. 51 Кодексу). Природа утворення власних надходжень бюджетних установ і порядок їх використання не передбачає можливості утворення залишків, які могли б бути спрямовані на фінансове забезпечення передбачених проектом заходів або ж відповідні зміни мають бути передбачені у ст. 13 Кодексу, у якій визначаються засади формування й використання власних надходжень бюджетних установ.

Таким чином, вищезазначені положення потребують додаткових роз’яснень Мінфіну з метою виявлення існуючих проблем застосовування чинних норм та можливого врегулювання порушеного питання у законопроекті в інший правовий спосіб.

3. Пропозиція щодо надання права здійснювати передачу бюджетних призначень від одного відповідального виконавця до іншого відповідального виконавця в межах одного головного розпорядника бюджетних коштів /зміни до ч. 6 ст. 23 Кодексу/ не узгоджується з визначенням терміну «бюджетне призначення» у п. 8 ч. 1 ст. 2 Кодексу (повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане Кодексом, законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування) та іншими положеннями Кодексу, що унормовують повноваження головного розпорядника бюджетних коштів та відповідального виконавця.

4. Передбачене законопроектом розширення права Мінфіну (місцевого фінансового органу) здійснювати перерозподіл бюджетних асигнувань за бюджетною програмою в розрізі економічної класифікації видатків бюджету щодо можливості збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення видатків споживання /зміни до ч. 7 ст. 23 Кодексу/ суперечить ч. 8 ст. 23 Кодексу, згідно з якою збільшення видатків розвитку за рахунок зменшення інших видатків дозволено лише за рішенням Кабінету Міністрів (Ради міністрів АРК, місцевої держадміністрації, виконавчого органу відповідної місцевої ради), погодженим з Комітетом (відповідною комісією Верховної Ради АРК, місцевої ради)).

5. У зв’язку з передбаченням у законопроекті можливості визначення нових бюджетних програм при передачі бюджетних призначень, прийнятті рішень про виділення коштів з резервного фонду бюджету, а також в інших випадках, передбачених бюджетним законодавством /зміни до ч. 3 ст. 20, ч.6 ст. 23 і ч. 2 ст. 24 Кодексу/, виникає необхідність додаткового опрацювання такого питання на предмет доцільності з огляду на можливість його довільного трактування в процесі застосування.

На думку ГНЕУ, дана законодавча пропозиція виглядає сумнівною в контексті вимог бюджетного законодавства щодо обов’язкової прив’язки бюджетних програм до закону про державний бюджет (рішення про місцевий бюджет), що, зокрема, випливає із змісту поняття «паспорт бюджетної програми» (документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет), та цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник), визначеного наказом Мінфіну від 29.12.2002 р. № 1098 (із змінами) «Про паспорти бюджетних програм».

6. У законопроекті пропонується зменшити параметр визначення державного фонду регіонального розвитку (далі – ДФРР), встановивши його в обсязі не більше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту державного бюджету /зміни до ч. 1 ст. 24-1 Кодексу/. У проекті державного бюджету на 2020 рік (пов’язаний законопроект № 2000) передбачено відповідні видатки у сумі 9,5 млрд грн, що становить 0,998% прогнозного обсягу доходів загального фонду.

Таке положення законопроекту не узгоджується з іншим урядовим законопроектом про внесення змін до ст. 24-1 Кодексу (щодо підвищення ефективності використання коштів ДФРР) за реєстр. № 2202 від 02.10.2019 р., який подано на виконання Указу Президента України від 20.09.2019 № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції» (таким законопроектом пропонується залишити чинну норму щодо визначення ДФРР в обсязі не менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту державного бюджету). Поряд з тим, цим Указом доручено Кабінету Міністрів під час доопрацювання законопроекту про державний бюджет на 2020 рік передбачити збільшення обсягу коштів ДФРР.

7. Закріплення на постійній основі зарахування до спеціального фонду державного бюджету внесків на регулювання, які сплачуються суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, із спрямуванням таких коштів на забезпечення діяльності НКРЕКП /доповнення ч.3 ст. 29 Кодексу новим п. 13-6 і ч. 4 ст. 30 Кодексу новим п. 22/ вбачається передчасним, зважаючи на рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 р. №5-р, яким визнано неконституційними і такими, що втрачають чинність з 31.12.2019 р., окремі норми Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» щодо порядку організації діяльності НКРЕКП, а також з огляду на висновки Рахункової палати за результатами аудиту ефективності виконання НКРЕКП повноважень з державного регулювання діяльності з виробництва, передачі, розподілу і постачання електричної енергії (рішення Рахункової палати від 19.03.2019 р. № 6-2). При цьому, виходячи з норм ст. 11 зазначеного Закону, на 2018 і 2019 роки таке питання врегульовано у законах про державний бюджет на відповідні роки.

Асоціація міст зауважує, що законопроектом створюється механізм додаткового квазі-оподаткування населення через тарифи на комунальні послуги, оскільки відповідні внески також будуть сплачуватися комунальними підприємствами водопостачання, водовідведення та теплопостачання, які є ліцензіатами НКРЕКП та для яких єдиним джерелом таких внесків є тариф на комунальні послуги, які сплачують споживачі (в основному – населення), а тому взагалі пропонує змінити зазначений Закон та Закон України «Про місцеве самоврядування» щодо передачі повноважень регулювання комунальними підприємствами водопостачання, водовідведення та теплопостачання до органів місцевого самоврядування.

Разом з тим, у разі підтримки такої законодавчої пропозиції та встановлення у Кодексі особливостей фінансового забезпечення діяльності НКРЕКП, доцільно одночасно привести у відповідність до бюджетного законодавства процедуру складання і затвердження кошторису НКРЕКП, у зв’язку з чим слід внести відповідні зміни до ст. 11 зазначеного Закону.

Крім того, для забезпечення застосування єдиних правил та процедур у бюджетному процесі варто також уточнити положення ч. 4 ст. 4 Закону України «Про поводження з радіоактивними відходами» в частині порядку розподілу коштів Державного фонду поводження з радіоактивними відходами на реалізацію відповідних бюджетних програм.

8. Законопроектом передбачено зміну порядку здійснення видатків на надання допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям і деяким іншим категоріям громадян в частині проведення таких видатків безпосередньо з державного бюджету замість місцевих бюджетів за рахунок субвенції з державного бюджету /доповнення п. 9 ч. 1 ст. 87 Кодексу новим пп. «і» і виключення абз. 2 пп. «б» п. 4 ч. 1 ст. 89 Кодексу/, однак одночасно не передбачено змін до відповідних норм законів України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» (ст. 4), «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям» (ст. 11), «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» (ст. 16), згідно з якими покриття витрат на виплату відповідних допомог здійснюється за рахунок коштів державного бюджету у вигляді субвенцій до місцевих бюджетів, відтак матиме місце колізія юридичних норм.

Поряд з тим, законопроектом розширено види допомог, а саме до складу видатків державного бюджету запропоновано додатково включити видатки на: допомогу на дітей, які виховуються у багатодітних сім’ях, відшкодування вартості послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”, надання при народженні дитини одноразової натуральної допомоги “пакунок малюка”/доповнення п. 9 ч. 1 ст. 87 Кодексу новим пп. «і»/. Однак такі види допомог не передбачені у базовому законі, яким є Закон України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми», а ініційовані Урядом і надаються на підставі постанов КМУ від 20.06.2018 р. № 512 «Деякі питання реалізації пілотного проекту із надання при народженні дитини одноразової натуральної допомоги “пакунок малюка”» (надання з 01.09.2018 р. такої допомоги, вартість якої становить не більш як 5 тис. грн, громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, на кожну новонароджену дитину), від 30.01.2019 р. № 68 «Деякі питання надання послуги з догляду за дитиною до трьох років “муніципальна няня”» (здійснення з 01.01.2019 р. відшкодування вартості такої послуги у розмірі прожиткового мінімуму на дітей віком до 6 років, встановленого станом на 1 січня відповідного року /у 2019 р. – 1626 грн/) та від 13.03.2019 р. № 250 «Деякі питання надання соціальної підтримки багатодітним сім’ям» (надання з 01.04.2019 р. допомоги громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, на третю і кожну наступну дитину у розмірі 1700 грн щомісяця до досягнення дитиною 6-річного віку). Варто зауважити, що Комітет у червні і вересні 2019 р. рекомендував Кабінету Міністрів внести пропозиції щодо законодавчого унормування даних питань, у відповідь Мінфін повідомив, що процес затвердження змін до законів є більш тривалим у часі, тому за пропозицією Мінсоцполітики були прийняті відповідні рішення Уряду. Отже, без унормування даних питань у базовому законі вбачається передчасним і безпідставним внесення відповідних змін до Кодексу.

9. У законопроекті пропонується включити до видатків державного бюджету на вищу освіту видатки на підготовку кадрів на умовах державного замовлення у приватних закладах вищої освіти (вартість освітніх послуг яких встановлюється з урахуванням законодавства про індикативну собівартість) /зміни до пп. «в» п. 7 ч. 1 ст. 87 Кодексу/. З цього приводу у пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що Законом України «Про вищу освіту» надано право розміщувати державне замовлення у закладах приватної власності. Однак статтею 71 цього Закону встановлено, що фінансове забезпечення:

державних закладів вищої освіти здійснюється за рахунок коштів державного бюджету на умовах державного замовлення на оплату послуг з підготовки фахівців, наукових і науково-педагогічних кадрів та за рахунок інших джерел, не заборонених законодавством;

комунальних закладів вищої освіти здійснюється за рахунок коштів місцевих бюджетів та інших джерел, не заборонених законодавством;

приватних закладів вищої освіти здійснюється їх засновниками та з інших джерел, не заборонених законодавством.

Отже, постає питання щодо правомірності внесення відповідних змін до Кодексу щодо розміщення державного замовлення у приватних закладах вищої освіти.

Зауваження аналогічного змісту стосується також передбаченого законопроектом доповнення ч. 1 ст. 91 Кодексу новим п. 20-5 в частині можливості здійснення з місцевих бюджетів видатків на оплату послуг з підготовки кадрів на умовах регіонального замовлення у закладах вищої освіти приватної власності.

Крім того, за висновком ГНЕУ чинне законодавство про освіту не містить положень, що регулюють порядок визначення індикативної собівартості освітніх послуг, тому посилання на них створює ситуацію правової невизначеності у законодавстві. При цьому у п. 9 Прикінцевих положень пов’язаного законопроекту № 2000 Кабінету Міністрів доручається запровадити механізм індикативної собівартості як фактичні витрати, що прямо пов’язані з наданням освітніх послуг з підготовки здобувачів вищої освіти в закладах вищої освіти на умовах державного (регіонального) замовлення.

10. З приводу положення законопроекту щодо здійснення з бюджетів міст обласного значення, районних бюджетів, бюджетів ОТГ видатків на післядипломну освіту (на оплату послуг з підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів на умовах регіонального замовлення) /доповнення п. 2 ч. 1 ст 89 Кодексу новим пп. «ґ-1»/ Асоціація міст зауважує, що відповідно до вимог чинного законодавства кожен педагогічний і науково-педагогічний працівник закладу загальної середньої та фахової передвищої освіти зобов’язаний щороку підвищувати кваліфікацію, а педагогічні працівники закладів дошкільної, позашкільної, професійної (професійно-технічної) освіти – не рідше одного разу на п’ять років, відтак реалізація такого положення за підрахунками Асоціації міст призведе до додаткових видатків з місцевих бюджетів в обсязі 1,4 млрд грн, а в окремих випадках до неспроможності бюджетів забезпечити підвищення кваліфікації, що є загрозою для забезпечення якісної освіти її здобувачів. Оскільки до законопроекту не надані належні фінансово-економічні розрахунки та пропозиції щодо джерел покриття таких видатків, Асоціація міст звертає увагу на невідповідність вимогам ч. 3 ст. 142 Конституції України, згідно з якою витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

11. Законопроектом передбачені доповнення до пп. «е» п. 2 ч. 1 ст. 89 Кодексу щодо здійснення видатків на професійну (професійно-технічну) освіту з бюджетів ОТГ, у складі яких є місто обласного значення ? обласний центр, на оплату послуг з підготовки кадрів на умовах регіонального замовлення у відповідних закладах, які розташовані на території зазначених міст (у чинній нормі – з бюджетів міст обласного значення ? обласних центрів). Асоціація міст вважає недоцільними такі зміни та взагалі пропонує виключити відповідну норму Кодексу, оскільки згідно з Концепцією реалізації державної політики у сфері професійної (професійно-технічної) освіти «Сучасна професійна (професійно-технічна) освіта» на період до 2027 року (схваленою розпорядженням КМУ від 12.06.2019 р. № 419-р) передбачається поетапний перехід на фінансове забезпечення такої освіти виключно з обласних бюджетів, а відповідні заклади не передаються до комунальної власності міст і Кабінет Міністрів забезпечує їх поступову передачу виключно у спільну власність територіальних громад.

12. Згідно із законопроектом до приведення установчих документів закладів освіти у відповідність з вимогами Закону України «Про освіту» їх фінансове забезпечення здійснюється відповідно до порядку, який діяв у 2019 р. /доповнення розділу VI Кодексу новим п. 50/. При цьому відповідно до пп. 13 п. 3 розділу XII Закону України «Про освіту» переоформлення установчих документів закладів освіти здійснюється протягом 5 років з дня набрання чинності цим Законом (тобто по кінець вересня 2022 р.). З огляду на це, Асоціація міст звертає увагу, що передбачене законопроектом вилучення із ст. 103-2 Кодексу відповідних закладів освіти (а саме загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів, шкільні відділення навчально-виховних комплексів «дошкільний навчальний заклад ? загальноосвітній навчальний заклад», «загальноосвітній навчальний заклад ? дошкільний навчальний заклад», вечірні (змінні) школи) може призвести до різночитань цієї статті та поставити під загрозу проведення видатків таких закладів за рахунок освітньої субвенції.

13. Потребує додаткового обґрунтування передбачена законопроектом нова редакція абз. 12 ч. 2 ст. 55 Кодексу, згідно з якою пропонується захищеними видатками бюджету визначити видатки на наукову і науково-технічну діяльність (у чинній нормі – видатки на фундаментальні дослідження, прикладні наукові та науково-технічні розробки).

Слід зауважити, що питома вага захищених видатків державного бюджету у видатках загальному фонді цього бюджету є надзвичайно високою (наприклад, за 2018 р. – 87,4%), а відтак подальше уточнення або розширення складу захищених видатків бюджету нівелює саме їх призначення та взагалі виникає питання щодо доцільності такої статті у Кодексі.

При цьому, варто розглянути можливість техніко-юридичного уточнення чинного формулювання даного положення з метою узгодження із Законом України «Про наукову і науково-технічну діяльність». Зокрема, згідно з п. 12 і 26 ст. 1 цього Закону основними видами наукової діяльності є фундаментальні та прикладні наукові дослідження, а науково-технічної діяльності – прикладні наукові дослідження та науково-технічні (експериментальні) розробки.

14. Законопроектом доповнено ч. 4 ст. 13 Кодексу положенням, згідно з яким надходження у вигляді отримання майна в натуральній формі із сфери управління міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування, які відповідно до законодавства виконують функції з управління майном, придбаного за рахунок коштів державного або відповідного місцевого бюджету, не відносяться до власних надходжень бюджетних установ відповідного бюджету (згідно з пояснювальною запискою до законопроекту – для врегулювання відображення в бухгалтерському обліку операцій з передачі майна, які здійснюються в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) установ або за рішенням суб’єктів управління майном). Проте таке положення не має чіткої юридичної визначеності та призведе до неоднозначного його тлумачення, оскільки виникає питання, до якого виду доходів бюджету в такому разі належать зазначені надходження (чи вони взагалі є надходженнями) та на підставі чого і як вони та відповідне майно мають відображатися в бухгалтерському обліку.

15. У зв’язку з передбаченим об’єднанням у складі супровідних матеріалів до законопроекту про державний бюджет інформації про мету, завдання та результативні показники головних розпорядників коштів з поясненнями таких головних розпорядників до проекту державного бюджету вбачається недоречним подання зазначеного матеріалу лише до Комітету /виключення пп. «е» п. 1 та зміни до п. 9 у ч. 1 ст.38 Кодексу/. У такому разі зазначений матеріал безпосередньо не буде складовою супровідних матеріалів до вказаного законопроекту, а відтак не буде оприлюдненим і доступним для усіх народних депутатів України, інших комітетів Верховної Ради та громадськості, що не відповідає принципу публічності та прозорості бюджетної системи /визначеному п. 10 ч. 1 ст. 7 Кодексу/.

Крім того, при доопрацюванні законопроекту доцільно додатково опрацювати питання щодо удосконалення положень ст. 38 Кодексу стосовно переліку і змісту супровідних матеріалів до законопроекту про державний бюджет виходячи з практики застосування таких положень протягом останніх років при поданні Кабінетом Міністрів такого законопроекту (у т.ч. пов’язаного законопроекту № 2000).

16. Зважаючи на передбачені у законопроекті зміни до ст. 59-61 Кодексу щодо уточнення деяких складових звітів про виконання державного бюджету, доцільно при доопрацюванні законопроекту уточнити окремі положення цих статей виходячи з практики їх застосування та опрацювання відповідних звітів у Верховній Раді і безпосередньо у Комітеті, насамперед, щодо доповнення річного звіту про виконання державного бюджету пояснювальною запискою (що включатиме пояснення відхилень звітних показників від планових показників), а також уточнення форми місячної та річної звітності про використання коштів державного дорожнього фонду, Державного фонду поводження з радіоактивними відходами та державного фонду розвитку водного господарства (в частині доповнення показниками джерел формування та залишків коштів на початок і кінець звітного періоду, деталізації за напрямами використання відповідних коштів).

17. Передбачені у законопроекті зміни до ч. 7 ст. 159 Регламенту Верховної Ради України щодо виключення вимоги про візування Мінфіном додатків до закону про державний бюджет при оформленні такого закону вбачаються необґрунтованими, оскільки додатки до закону про державний бюджет формуються в спеціалізованій автоматизованій інформаційно-аналітичній базі даних, власником якої є Мінфін, а також з огляду на спеціальну процедуру розгляду і прийняття законопроекту про державний бюджет (визначену главою 27 Регламенту), відповідно до якої Кабінет Міністрів готує зазначений законопроект до ІІ читання, а уповноважені представники Кабінету Міністрів (серед яких згідно з компетенцією Мінфін є ключовим) обов’язково беруть участь під час розгляду зазначеного законопроекту Верховною Радою і Комітетом.

18. До деяких положень законопроекту потрібно внести техніко-юридичні і редакційні правки для приведення до вимог нормопроектувальної техніки, узгодження з іншими положеннями законопроекту, нормами Кодексу (включаючи бюджетну методологію) та інших законодавчих актів.

Окремі зауваження такого характеру вже вище наведено, а також вказано у висновку ГНЕУ, зокрема:

положення законопроекту щодо державної реєстрації обтяження майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань, наданого суб’єктами господарювання за кредитами (позиками), залученими державою, або державними гарантіями відповідно до ч. 5 ст. 17 Кодексу /доповнення розділу VI Кодексу новим п. 28-1 та внесення змін до ст. 37 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень»/ потребують доопрацювання для узгодження з нормами Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»;

у Цивільному кодексі немає терміну «майно бюджетної установи» /новий п. 31-1 ч. 1 ст. 2 Кодексу/, натомість цей Кодекс оперує поняттями «майно, що є у державній власності» та «майно, що є у комунальній власності» (див. ст. 326 та 327);

в оновленій ч. 3 ст. 9 Кодексу, в якій пропонується власні надходження бюджетних установ виділити окремим пунктом (п. 4) у складі неподаткових надходжень, відповідний припис логічно було б розмістити після п. 2;

з метою забезпечення термінологічної єдності вбачається доцільним в оновленій ч. 4 ст. 103-2 Кодексу замість слів «закладів освіти, зазначених у частині першій цієї статті (крім закладів приватної власності)» вживати слова «закладів освіти державної і комунальної власності, зазначених у частині першій цієї статті».

У законопроекті необхідно привести окремі положення у відповідність до останньої редакції Кодексу (з урахуванням законів України від 12.09.2019 р. № 74-IX щодо джерел формування державного дорожнього фонду та № 76-IX щодо державної підтримки кінематографії), зокрема, уточнити нумерацію нових пунктів у змінах до ч. 3 ст. 29 і ч. 4 ст. 30 Кодексу.

У Комітеті на розгляді перебувають ряд інших законопроектів про внесення змін до Кодексу, серед яких: за реєстр. № 1064 щодо запровадження середньострокового планування розвитку і утримання автомобільних доріг загального користування /який 02.10.2019 р. прийнято у І читанні/, за реєстр. № 2104 щодо створення Боргового агентства /який подано Кабінетом Міністрів/, за реєстр. № 2202 щодо підвищення ефективності використання коштів державного фонду регіонального розвитку і за реєстр. № 2242 щодо розподілу рентної плати за користування надрами для видобування бурштину /які подано Кабінетом Міністрів на виконання Указу Президента України від 20.09.2019 р. № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції»/. Таким чином, для узгодження правових норм положення законопроекту можуть потребувати уточнень залежно від стану розгляду і прийняття таких законопроектів у Верховній Раді.

ІІІ. Виходячи з наведеного, законопроект потребує суттєвого доопрацювання до ІІ читання, зважаючи на необхідність ретельного опрацювання вищезазначених зауважень і пропозицій для усунення неточностей і суперечностей, при цьому взаємоузгоджено з доопрацюванням до ІІ читання пов’язаного законопроекту № 2000.

Слід відмітити, що наразі до законопроекту надійшло ряд пропозицій народних депутатів України (як окремими листами, так і у складі пропозицій до пов’язаного законопроекту № 2000), які відповідно до вимог Регламенту Верховної Ради України не можуть бути розглянуті. Зокрема, на відміну від спеціальної процедури розгляду законопроекту про державний бюджет (передбаченої главою 27 цього Регламенту) законопроект про внесення змін до Кодексу розглядається за загальною законодавчою процедурою (зокрема, щодо розгляду у І і ІІ читаннях – відповідно до глав 19 і 20 цього Регламенту). Таким чином, Комітет має право опрацьовувати пропозиції народних депутатів України до законопроекту, які відповідно до вимог ст. 116 цього Регламенту будуть подані після прийняття законопроекту за основу у І читанні.

За підсумками розгляду Комітет з питань бюджету ухвалив таке рішення: рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (реєстр. № 2144 від 16.09.2019 р.), внесений Кабінетом Міністрів України, розглянути у першому читанні та за результатами розгляду прийняти за основу, доручивши Комітету з питань бюджету доопрацювати зазначений законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести його на розгляд Верховної Ради України у другому читанні.

При цьому рекомендується розглянути зазначений законопроект у першому читанні на одному пленарному засіданні з розглядом у першому читанні системно пов’язаного проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (реєстр. № 2000 від 15.09.2019 р.), внесеного Кабінетом Міністрів України.