Відкриваючи засідання директор Програми USAID РАДА Ігор Когут повідомив, що впродовж п’яти років дана Програма працює для підвищення інституційної спроможності Парламенту України та впровадження якісних змін українського парламентаризму.
І.Когут зазначив, Програма бере участь в обговоренні дорожньої карти реформування Верховної Ради що стосується законодавчого процесу, організації процесу, кадрової політики, етичних засад, адаптації законодавства до норм ЄС.
«Наступного року Програма USAID РАДА буде займатися створенням таких інституційних засад Парламенту як дослідницька служба і освітній центр». Також, за його словами, Програма буде вести підготовку до навчання новообраних депутатів через рік, «щоб вони розуміли Регламент, бюджетний процес, функціонування Парламенту, можливості Апарату Верховної Ради», - поінформував він.
Директор Програми висловив вдячність за співпрацю Парламенту, його підрозділам і зазначив: «Ми і надалі будемо супроводжувати реформування Верховної Ради. Зелена Книга законодавчого процесу - це первинний документ для консультацій і ми будемо проводити ці консультації».
Презентуючи Зелену Книгу представник Програми USAID РАДА Альона Гурківська зазначила: «В даному документі проаналізовані поняття якості законодавства з юридичної та функціональної точок зору, фактори, що зумовили проблему, сприяють її розвитку та загостренню, а також наводяться рекомендації зацікавлених сторін (стейкголдерів) з усунення причин проблеми».
За її словами, «Зелена Книга – документ, який створювався на основі аналізу думок багатьох заінтересованих сторін і покликаний ініціювати дискусію щодо якості законодавства для подальшої роботи над цим питанням».
Автори зазначають, що закон має подвійну сутність: як елемент системи права (де він виконує функцію регулювання суспільних відносин, встановлюючи загальнообов’язкове правило поведінки) і як інструмент державної політики. Виходячи з цього дослідники теми визначали параметри оцінки якості закону: юридична – як нормативно-правового акту і інструментальна – чи вирішена/пом’якшена проблема, для врегулювання якої він був створений.
А.Гурківська назвала виявлені в ході дослідження проблеми законодавчого процесу, які впливають на якість законодавства з юридичної точки зору. Зокрема, це «законодавчий спам», який проявляється у великій кількості альтернативних законопроектів, законопроектів про внесення змін до законів, відкликань законопроектів, низькій якості супровідних документів тощо.
Так, згідно з даними, наведеними у Зеленій книзі, у період роботи 8-го скликання Верховної Ради (станом на 15 серпня 2018 року) було внесено 6659 законопроектів, з яких ухвалено лише 808, або 12,13%.
Серед проблемних аспектів розгляду проектів законів у Парламенті представниця Програми USAID РАДА також назвала наступні: більшість законопроектів ухвалюються у першому читанні; надмірно часто використовується процедура скороченого обговорення; внесення правок в залі з голосу; відхилення правок, підтриманих комітетом; неврахування висновків Головного науково-експертного та Головного юридичного управлінь; багаторазове голосування на законопроект, який не приймається з першого разу.
Основними недоліками, що знижують якість закону як інструменту державної політики, А.Гурківська назвала: неврахування інтересів стейкголдерів щодо проблеми та варіантів її вирішення на стадії написання законопроекту; відсутність в пояснювальній записці сформованих цілей написання законопроекту, а також фінансово-економічного обгрунтування; низька взаємодія між Урядом і Парламентом. Так, за її словами: «З ухвалених законів в період 8-ї сесії у першому та другому читаннях чітко сформована мета була викладена у пояснювальних записках 39% законопроектів. Фінансово-економічне обгрунтування було лише у 12% ухвалених законів. А відсутність мети, як і фінансово-економічного обгрунтування, не дає можливості оцінити ефективність прийнятого закону».
Автори Зеленої Книги підкреслюють, що Верховною Радою і, зокрема комітетами, практично не виконується функція парламентського контролю, «що частково полягає в моніторингу імплементації законодавства та його пост-законодавчій оцінці».
В документі сказано: «Комітети не повною мірою реалізують свої функції – здебільшого через відсутність достатньої мотивації, завантаженість працівників комітетів внаслідок «законодавчого спаму», випадки ігнорування міністрами засідань комітетів, коли останні їх викликають, тощо».
А.Гурківська зазначила, що в Зеленій Книзі зібрано конкретні рекомендації зацікавлених сторін та запропоновано основні шляхи покращення якості законів. На думку експертів, найбільш реалістичним є шлях «точкових змін у законодавстві у поєднанні з експертно-аналітичним супроводом та комунікацією змін з боку держави, інститутів громадянського суспільства та представників міжнародних організацій, а також проектів донорської та технічної допомоги».
В обговоренні взяли участь представники Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради, Комітету з питань Регламенту, Центру політико-правових реформ, Департаменту інформації та комунікацій з громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів, Лабораторії законодавчих ініціатив, експерти.
Зокрема, заступник керівника Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради - керівник управління Світлана Мішура у своєму виступі зазначила, що «це перша подібна дискусія щодо якості законів і вона дуже потрібна».
На її думку: «Законів зараз багато, але ніхто не аналізує, як вони діють і чому не діють. Тому починати треба саме з розбудови належного парламентського контролю за впровадженням законів. Бо без зворотного зв’язку, і серйозного аналізу причин поразок, ми не вийдемо на якість».
С.Мішура висловила думку, що слід розглядати не тільки якість законопроектів, а й якості законів в цілому: «Тільки з’ясувавши всі хибні місця на кожному етапі і з’ясувавши для себе повний цикл законотворчий, можна шукати шляхи вирішення проблем».
«В Зеленій Книзі проведено хороший аналіз вузьких місць Регламенту, однак, практика показує, що проблема навіть не в тому, що він порушується або недосконалий, проблема в тому, що часто депутати не розуміють, навіщо взагалі потрібні регламентні процедури, розгляд законопроектів в комітетах, висновки експертів тощо, а тому і відповідна якість прийнятих законів», - сказала заступник керівника Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради.
Вона також проаналізувала проблеми, які виникають в ході законодавчого процесу, викладені в Зеленій Книзі.
Учасники круглого столу напрацювали шляхи підвищення якості законів, та реальні кроки для його забезпечення.